Ortak Akıl Politika Geliştirme
1. Giriş
Bu değerlendirmenin amacı, yılın ilk on ayına ilişkin verilerin ışığında 2022 bütçe performansını değerlendirmek ve iktidarın hazırladığı 2023 yılı bütçe programının ekonominin sıkıntılarına ne ölçüde çözüm getirebileceğini objektif bir bakış açısıyla irdelemektir.
- 2022 Merkezi Yönetim Bütçesi (24 Kasım 2022)
Tablo 1: 2022 Merkezi Yönetim Bütçesi
| 2022 (Milyar TL) | 2022 (GSYH’ya Oran) | |||||
| Program | Ek Bütçe | Gerçekleşme Tahmini | Program | Ek Bütçe | Gerçekleşme Tahmini | |
| Harcama | 1.751,0 | 2.831,5 | 3.133,7 | 22,2 | 21,6 | 23,3 |
| Gelir | 1.472,6 | 2.553,1 | 2.672,5 | 18,7 | 19,5 | 19,9 |
| Bütçe Dengesi
|
-278,4 | -278,4 | -461,2 | -3,5 | -2,1 | -3,4 |
Kaynak: 2023 Yılı Programı
2022 yılı Bütçe Kanununda 2022 yılı bütçe büyüklüğü 3.223,5 milyar TL ve milli gelire oranı yüzde 40,9 idi. Merkezi Yönetim Bütçe Açığı/GSYH oranı yüzde 3,5 olarak hedeflenmişti.
Ancak yılın ilk yarısında enflasyondaki hızlanma, kur artışı ve bunların getirdiği maliyet artışları, Ukrayna savaşı nedeniyle petrol fiyatlarındaki yükselme, SGK ve KİT’lere yapılan transferler, personel harcamalarındaki artışlar, KÖİ ödemeleri, faiz harcamaları nedeniyle ek bütçe ihtiyacı ortaya çıktı.
29 Haziran 2022 tarihinde ek bütçe kabul edilerek hem harcama ve hem de gelirde 1.080,5 milyar TL artışa gidildi. Harcamalar kanunda yer alan düzeyinin yüzde 61,7’si kadar artırıldı. Toplam bütçe büyüklüğündeki artış yüzde 67 oldu. Adeta yeni bir yıllık bütçe yapıldı.
Harcamalar 2022 Bütçe Kanununda 1.751 milyar TL idi, ek bütçe ile 2.831,5 milyar TL’ye yükseltildi. OVP ve 2023 Yıllık Programında ise 3.133,7 milyar TL olarak gösterildi. Harcamalarda 2022 gerçekleşme tahmini ek bütçe ile ulaşılan harcama düzeyini de 302,2 milyar TL tutarında aştı. TBMM onayı alınmadan harcama artışına gidildi. Meclisin bütçe hakkı kayboldu, bütçe denetlenemez hale geldi.
2022 yılında personel ve cari transfer harcamalarının (özellikle KİT görev zararı ve sağlık, sosyal yardım giderleri) toplam harcamalara oranı yüzde 59’a ulaşırken, faiz ödemeleri de dâhil edildiğinde bu oran yüzde 69-72 bandına yükselmektedir.
2022 yılında ek bütçe ile sermaye gideri (yatırım harcamaları) 74,1 milyar TL, yatırım hızlandırma ödeneği ise 13,9 milyar TL artırılmıştır.
Borç verme tutarı 61,6 milyar TL’den 201,6 milyar TL’ye yükseltilmiş ve böylece ek bütçeyle getirilen artış 140 milyar TL olmuştur. Bunun 127,6 milyar TL’si KİT’lere sermaye transferidir. Yedek ödenek 25 milyar TL artırılmış ve 66,2 milyar TL’ye yükseltilmiştir.
Ek bütçede gelirler kanunda yer alan düzeyinin yüzde 73’ü oranında artırılmıştır. Gelirde ek artışlar sırasıyla gelir vergisi 51,3 milyar TL, kurumlar vergisi 315,3 milyar TL, dâhilde alınan KDV 14,2 milyar TL, ÖTV 156,4 milyar TL, BSMV 17 milyar TL, gümrük vergisi 38,6 milyar TL, ithalde alınan KDV 284 milyar TL, harçlar 33,5 milyar TL, vergi dışı gelirler 152,8 milyar TL, teşebbüs ve mülkiyet gelirleri (KİT dâhil) 36,5 milyar TL, faiz, pay ve cezalar 115 milyar TL olmuştur. Burada yılın ilk yarısındaki büyüme ve ithalat artışı etkili olmuştur. Yılın ikinci yarısında ise ekonomide yavaşlama eğilimi vardır.
2022 yılı sonunda ek bütçeyi, harcamanın 302,2 milyar TL, gelirin ise 119,1 milyar TL aşması beklenmektedir.
Ek bütçeyi de aşan harcamalar içinde personelde 3,8 milyar TL, mal ve hizmet alım giderinde 43,5 milyar TL artışlar söz konusudur. Cari transferlerde 146,1 milyar TL ilave artış olup bunun 82,2 milyar TL’sı hane halkına yapılan transferlerdir. Borç verme kalemi altında KİT’lere sermaye transferi 93,5 milyar TL daha artırılmıştır.
Gelirlerde ise gelir, kurumlar vergisi, KDV, ÖTV, ithalattan alınan KDV’de ilave artışlar söz konusudur. MTV tahmininde ise azalma vardır.
Merkezi Yönetim Bütçesi ilk 8 ayda 33.1 milyar TL fazla vermiş iken Eylül ve Ekim ayındaki ciddi açıklarla ilk on ayın bütçe açığı 128.8 milyar TL olarak gerçekleşmiştir. Yıllık bütçe açığı gerçekleşme tahmini 461.2 milyar TL olduğu için yılın son iki ayında 332.4 milyar TL daha açık verilmesi öngörülmektedir.
2022 Ocak-Ekim döneminde 2.328,2 milyar TL olan bütçe harcamaları toplamının yıl sonunda 3.133,7 milyar TL olacağı tahmin edilmektedir. Bunun anlamı ise açıktır. 805.5 milyar TL’lik devasa bir harcama Meclis yetkisi alınmadan yapılmış olacaktır. Nereden bakılırsa bakılsın bu Cumhuriyet tarihinde görülmemiş bir durumdur.
Harcamalardaki hızlı artışa rağmen enflasyondaki yükselmenin yurtiçi talebi şişirmesiyle özel tüketimden ve ithalattan alınan vergilerle sağlanan gelir artışıyla bütçe açığı milli gelir oranı çok değişmemektedir. Merkezi Yönetim Bütçe açığının milli gelire oranının 2022 Yılı Program hedefine çok yakın olan yüzde 3,4 oranında gerçekleşmesi beklenmektedir. 2021 yılında bu oran yüzde 2,8 idi.
Hazine ve Maliye Bakanlığına göre Ocak-Ekim döneminde net borçlanma 316,6 milyar TL olarak gerçekleşmiş, bunun 295,4 milyar TL’si net iç borçlanma, 21,2 milyar TL’si ise net dış borçlanma olmuştur. 4749 sayılı kanunun (28.3.2022 tarihli) 5’inci maddesinde, “bütçe kanununda belirtilen başlangıç ödenekleri toplamı ile tahmin edilen gelirler arasındaki fark miktarı kadar net borç kullanımı yapılabilir. Borçlanma limiti değiştirilemez. Ancak borç yönetiminin ihtiyaçları ve gelişimi dikkate alınarak, bu limit yıl içinde en fazla yüzde beş oranında artırılabilir. Bu miktarın da yeterli olmadığı durumlarda, ilave yüzde beş oranında bir tutar, ancak Cumhurbaşkanı kararı ile artırılabilir” denilmektedir. Ancak 2022 yılı için ek bütçe dâhil 278,4 milyar TL olarak belirlenen MYB dengesi açığına iki kez yüzde 5 ilave edildiğinde borçlanma limiti 306,9 milyar TL’ye yükselmektedir. Ocak-Ekim dönemi net borçlanmasında bu limit aşılmıştır. Kasım-Aralık ayları için Hazine ve Maliye Bakanlığı 106,4 milyar TL tutarında iç borçlanma daha öngörmüştür.
- 2023 Merkezi Yönetim Bütçesi
Tablo 2: 2023 Merkezi Yönetim Bütçesi
| Program | GSYH’ya Oran | |
| Harcama | 4.469,6 | 24,0 |
| Gelir | 3.810,1 | 20,4 |
| Bütçe Dengesi | -659,4 | -3,5 |
Kaynak: 2023 Yılı Programı
2023 yılı için belirlenen yüzde 5 büyüme hedefi aşırı iddialıdır. Ciddi bir borçlanma ihtiyacı vardır ve yılın ikinci yarısında ciddi tasarruf tedbirlerinin uygulanması kaçınılmazdır. Dış dünyada da büyüme hızları düşmekte, talep daralmaktadır. Önde gelen Merkez Bankaları yükselen enflasyon karşısında politika faizini yükseltmeye başlamışlar, dış kaynak maliyetleri artış trendine girmiştir.
2023 Yılı Programında 2023 yılı bütçe büyüklüğü 8.279,7 milyar TL olarak belirlenmiştir. Bunun milli gelire oranı yüzde 44,4’dür. Merkezi Yönetim Bütçe Açığı/GSYH oranı yüzde 3,5 olarak hedeflenmiş, bir önceki yıla göre önemli değişim (0,1 puan) göstermemiştir.
Harcama ve gelirlerde nominalde yüzde 42,6 artışlar söz konusudur. Bu artışlar GSYH deflatör tahmininin 10 puan üzerindedir ve oldukça ‘mütevazi’ düzeydedir. Harcamaların milli gelire oranı sadece 0,7 puan artışla yüzde 24’e yükselmektedir.
2023 bütçe açığı hedefi üzerinde baskı yaratacak iki risk enerji fiyat artışları ve genel seçim kaynaklı olmak üzere kamu harcamalarındaki olası artışlardır.
Personel harcamaları, KÖİ garanti ödemeleri, kur korumalı mevduat (KKM), KİT’lere transferler, SGK’ya finansman desteği, iç ve dış borç servisleri, dövize bağlı iç borçlanma, kamu bankalarına verilen yükler, tarımsal destekler ve genel seçim dikkate alındığında 2023 yılında bütçe büyüklüklerinin hedeflenen seviyelerde kalması mümkün görülmemektedir.
Kamuda maaş ve ücret artışları Ocak ayı için yüzde 8, Temmuz ayı için yüzde 6 ve enflasyon farkları olarak hedef alınmıştır. Ocak ayı için toplamda yüzde 20’nin altında bir maaş/ücret artış öngörülmektedir. Halkın gerçek anlamda yaşadığı enflasyon dikkate alındığında bu oldukça düşük bir maaş/ücret artışıdır.
KKM için ayrılan ödenek sadece 25 milyar TL’dir ve 2022 yılı gerçekleşme tahmininin 1/5’i kadardır. Burada da zımni bile olsa aşırı bir iyimserlik göze çarpmaktadır.
2023 yılı için KÖİ kapsamında şehir hastanelerine cari gider ve sermaye gideri olarak toplamda 46,6 milyar TL, yine KÖİ kapsamında ulaştırma projelerine talep garantisi finansmanı için ise 55,4 milyar TL ödenek ayrılmıştır.
Faiz gideri tahmini 565,6 milyar TL’dir (GSYH’ya oranı yüzde 3). 2022 yılına göre artış oranı yüzde 71’dir; faiz yükü hızla artmaktadır. Merkez Bankası politika faizinin tek haneli düzeye indirildiği, buna karşılık 2023 yılı için yeniden değerleme oranının (YDO) yüzde 123 olarak açıklandığı bir dönemde bu durum gerçekten dikkat çekici olup izlenen politikalar üzerindeki soru işaretlerini yoğunlaştırmaktadır.
2023 için hedeflenen harcama artışları: sağlık, emeklilik ve sosyal yardım giderlerinde yüzde 39, hane halkına yapılan transferlerde yüzde 58, tarımsal amaçlı transferlerde yüzde 36, sermaye giderlerinde (yatırım) sadece yüzde 14’dür. KİT’lere transfer artışı yüzde 20’dir. Yedek ödenek artışı ek bütçeye göre yüzde 20’dir. Tüm bu hedefler, 2022 bütçe performansı, yüksek enflasyon, TL’nin değer kaybı, akaryakıt fiyat artışları, genel seçimler dikkate alındığında oldukça iyimser görünmektedir.
2023 için yüzde 123 olarak açıklanan yeniden değerleme oranının (YDO) gelir seviyesi düşük kesimler için oldukça yüksek, vergi adaletine uygun olmayan bir düzeyde olduğu açıktır.
Vergi dilimlerinde mevcut sistem mutlaka revize edilmelidir. Gelir vergisi tarifesinin gelir dilim tutarları yeniden değerleme oranında değil hedeflenen TÜFE yıllık artış hızı oranında artırılmalıdır.
Devlet alacakları için YDO’nun; kamunun maaş, ücret hesaplamalarında ise TÜFE yıllık yüzde değişiminin dikkate alınması görülmemiş bir çifte standarttır. Bunun sona erdirilmesi gerekir.
2023 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Teklifinde yıl için vergi harcaması (vazgeçilen vergi geliri) tahmini 994,4 milyar TL olup bütçe açığı tahmininin (659,4 milyar TL) yüzde 50,8 üzerindedir. Bunun içindeki vazgeçilen kurumlar vergisi geliri 280,8 milyar TL olup toplanması öngörülen tahmini gelirin yüzde 45,4’üdür. Buna karşın hane halkına yapılacak transferler (burs, harç, sağlık, yiyecek, barınma amaçlı destekler) 23,4 milyar TL, tarıma destek tahmini ise sadece 54 milyar TL’dir.
- Sonuç
2023 yılı bütçesi üzerinde ciddi soru işaretleri olduğu açıktır. Varsayımları gerçekçi gözükmemektedir. Merkez Bankası reel politika faizinin aşırı derecede negatif tutulması, buna karşılık YDO’nun yüzde 123 olarak açıklanması büyük bir çelişkidir. Sergilenen yaklaşım yalnız dar gelirli kesimin değil aynı zamanda orta gelir gruplarının da aşırı ezilmesine yol açacak ve gelir dağılımını daha da bozacaktır. Özellikle seçimlerden sonra iş başına gelecek iktidarın yepyeni bir bütçe yapma zorunluluğu ile karşı karşıya kalması kaçınılmaz gözükmektedir.
OAPGD EKONOMİ MASASI
