Planlı Ekonomiden Vazgeçilmesinin Maliyeti- Ali Tigrel

1. Giriş

Planlama, genel olarak “belirli bir amacı gerçekleştirmek için harekete geçmeden önce yapılan hazırlıklar” şeklinde tanımlanabilir. Planlama iki temel fikre dayanır. Birincisi, amacın ve istenilen sonucun açık olarak belirlenmesi, ikincisi de söz konusu amacın gerçekleştirilmesi için gerekli faaliyetlerin önceden tespit edilmesidir. Planı gerçekleştirmek üzere kullanılacak nitelikli insan gücünün sağlanması ve bunların yapacakları işlerin tanımlanması, doğal ve mali kaynakların ve dış imkanların belirlenmesi, bütün bu kaynakların belirlenmiş ihtiyaçlar arasındaki önceliklere göre dağıtılması planlamanın temel faaliyet alanlarıdır.

Çağdaş ekonomi bilimi, kalkınma konularına eğilmiş, ekonomik ve sosyal hayatın çeşitli yönlerini ve bunlar arasındaki ilişkileri incelemiş, planlama ismi verilen tekniği geliştirmiştir. Planlama ile kalkınmanın hızlandırılması ve aynı zamanda dengeli olarak yürütülmesi amaçlanmaktadır. Gelişmekte olan veya az gelişmiş ülkelerde ekonomik ve sosyal kalkınma için planlama önemli bir araç olarak benimsenmiştir.

Ülke ölçeğinde planlama, sistemli düşünceye yer vermek, eldeki kısıtlı kaynakları önceden belirlenmiş amaçlara göre ayırmak ve bu amaçları kısıtlı imkanların elverdiği ölçüde sağlamaktır.

2. Türk Plancılığı

İkinci Dünya Savaşı sonrası dünyada planlı kalkınma yöntemi az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler arasında genel kabul görmüştür. Planlı kalkınma ile ekonomik kalkınmanın hızlandırılması, savaş etkisinin azaltılması ve gelişmiş ülkelerle olan ekonomik gelişmişlik farkının kapatılması amaçlanmıştır. Başta Dünya Bankası olmak üzere uluslararası ekonomik kuruluşlarca, az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde planlı kalkınma yönteminin kabul edilmesi yönünde önerilerde bulunulmuştur.

Türkiye’de planlı kalkınma yöntemi üzerinde, sanayi planlarına (1933) kadar geriye giden düşünce alanında bir hazırlık dönemi bulunmaktadır. Dünyadaki eğilimlerin de etkisiyle, planlı kalkınma yöntemi yönünde 1950 sonrasında gelişmeler daha da hızlanmıştır. Uluslararası ekonomik kuruluşların desteğiyle plan hazırlama ve Planlama Teşkilatı kurma çalışmaları yapılmıştır.

Türkiye’de totaliter anlamda bir planlama kabul edilmemiştir. Demokratik kalkınma ilkesi benimsenmiştir. Kalkınma planı hükümleri kamu kesimi için emredici, özel kesim için yol gösterici olarak belirlenmiştir.

Ülkemizde kabul edilen planlı kalkınma yönteminde ekonomik kalkınmanın plana bağlanması yanında sosyal ve kültürel kalkınmanın da plana bağlanması benimsenmiştir. Sosyal ve kültürel kalkınma göz ardı edilmemiş, ekonomik kalkınmaya paralel olarak gerçekleştirilmesi düşünülmüştür.

1961 Anayasası planlı kalkınma yöntemini kendi güvencesi altına almış, kalkınma planları ve yıllık programları hazırlamakla görevli olarak kurulan, bir teknik uzmanlık kurumu ve Hükümetin yüksek düzeyde danışma organı olan “Devlet Planlama Teşkilatını” Anayasal bir kuruluş haline getirmiştir. Böylece, ülkenin tüm ekonomisinin tek elden izleyebilecek ve uzun vadeli hedefleri değişen şartlara göre revize edebilecek bir üst kurum oluşturulmuştur.

91 sayılı kanunla Devlet Planlama Teşkilatı kalkınma planlarını hazırlamakla görevlendirilmiş, Yüksek Planlama Kurulu ve Merkez Teşkilatı olmak üzere iki birimden oluşturulmuştur.

Yüksek Planlama Kurulu eşit sayıda siyasi makamlardan (bakanlar) ve planlama uzmanlarından (planlama üst düzey yöneticileri) oluşturulmuştur. Kurulda, kalkınma planları ile ilgili siyasi sorumluluğu taşıyan bakanlarla, teknik üyelerin eşit sayıda temsil edilmesi tartışma konusu olmuş ve zaman içinde Yüksek Planlama Kurulu’nun yapısında değişikliklere yol açmıştır.

Kamu kurum ve kuruluşlarıyla kalkınma planı ve yıllık programların hazırlanmasında, Planlama Teşkilatı ile yakın işbirliği içerisinde bulunulması gerektiği hükme bağlanmıştır. Bilgi akışında ciddi kolaylıklar getirilmiştir. Diğer kamu kurum ve kuruluşları Planlama Teşkilatının istediği bilgileri sağlamak zorunluluğunda tutulmuşlardır.

Planlama Teşkilatı personeline Türkiye’de ilk defa kadro karşılığı sözleşme yapılma olanağı sağlanmıştır. Ayrıca Planlama bünyesinde ihtiyaç duyulan yetişmiş personelin sağlanabilmesi için, üniversiteler ve diğer kamu kuruluşlarından kadroları bağlı oldukları kurumlarda kalmak kaydıyla, Planlama Teşkilatında sözleşmeli olarak çalıştırılması hukuki düzenlemelerle sağlanmıştır.

77 sayılı Kanunla kalkınma planlarının TBMM de kabul edilmesinin yöntemi düzenlenmiştir. Bütçe Kanununda olduğu gibi Kalkınma Planı için de ayrı görüşme yöntemi kabul edilmiştir. Böylece kalkınma planı (yıllık programlar) ile bütçenin hazırlanmasında paralellik ve koordinasyon sağlanmıştır.

Kalkınma planı yöntemiyle, kamu kesiminin ekonomik, sosyal ve kültürel faaliyetleri bir düzen altına alınmıştır. 1961 Anayasası, 91 ve 77 sayılı kanunlarla Türk plancılığının hukuki temeli tamamlanmıştır.

Gerek Türk Plancılığının gelişme dönemi olarak kabul edilen 1962-1980 döneminde gerekse de değişme dönemi olarak görülebilecek 1980 sonrası dönemde idari ve hukuki yapıda önemli değişiklikler olmuştur. Bunların ayrıntısına bu yazı kapsamında girilmeyecektir.

Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), 8 Haziran 2011 tarihine kadar 51 yıl boyunca varlığını sürdürmüştür. Adalet ve Kalkınma Partisi’nin 2011 seçimlerinden sonra kurduğu 61. Hükümet döneminde DPT kapatılmış, DPT’nin halefi olarak Kalkınma Bakanlığı kurulmuştur. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçişle beraber, Kalkınma Bakanlığı’nın tüzel kişiliği de 9 Temmuz 2018’de son bulmuştur. Kalkınma Bakanlığının yerine Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı kurulmuştur.

Devlet Planlama Teşkilatının kapatıldığı dönem, aynı zamanda, ekonomi politikalarında keyfiliğin arttığı ve küresel risk iştahının azaldığı dönemle büyük ölçüde örtüşmektedir. 2008-2009 küresel krizi önemli merkez bankalarının olağanüstü parasal genişlemesiyle aşılmıştı. 2013 Mayıs ayında ABD Merkez Bankası Başkanı Ben Bernanke’nin para musluklarını kapatma sinyali vermesiyle beraber, gelişen ve yükselen ekonomilerin kırılganlıkları daha çok dikkat çeker hale gelmiştir. Türkiye ekonomisi, bu tarihten itibaren en kırılgan ekonomiler listesinde hızla üst sıralara yükselmiştir.

3. Plansızlık ve Keyfiliğin Bedeli

Türkiye Ekonomisi 2014 yılından itibaren ciddi olarak rotadan çıkmıştır. Büyüme modeli tıkanmıştır. Tek kişilik vesayet rejiminin inşası başlamış ve bu süreç işleri iyice zora sokmuştur. 2018 Haziran ayı başından bu yana dört tane Merkez Bankası Başkanı görülmüştür. Gece yarısı kararnameleriyle Merkez Bankası Başkan Yardımcıları apar topar değiştirilmiştir. Merkez Bankası’nda genel müdürlüklerden birim müdürlüklerine kadar orta ve alt kademede 100’e yakın yönetici görevden alınmıştır. Rasyonel yönetilen hiçbir ekonomide böyle bir durumun olması düşünülemez.

Özellikle vurgulanması gereken bir husus ise şudur: Elimizdeki tüm makro ve mikro ekonomik bilgiler, Cumhurbaşkanı’nın yürütmenin başı olduğu Partili Cumhurbaşkanı Rejiminde ekonominin bir önceki rejime, yani Güçler Ayırımına Dayalı Parlamenter Sisteme göre daha kötü bir duruma düştüğüne işaret etmektedir.

Bugün Türkiye Ekonomisi iç içe geçmiş çok sorunlu bir küme ile karşı karşıyadır. Şöyle ki;

• Bütçe içindeki manevra alanı giderek daralmaktadır. İlave vergi ve stopaj artışları çözüm olmayacaktır. İktidarın esas yapması gereken kamu harcamalarında radikal kesintilere gitmek, her türlü israftan kaçınmak ve yapılabilirliği tartışmalı yatırım projelerinden vazgeçmektir. Aksi takdirde, bütçe açığı hedeflenen düzeyi önemli ölçüde aşacak, borçlanma baskısı artacak, zaruri bazı hizmetlerde ciddi aksamalar olacaktır.
• Türkiye’nin dış borçları aşırı yükselmiştir. 2011 yılının son çeyreğinden itibaren adeta bir dış borç patlaması yaşanmıştır. Dış borç artış hızı Cumhurbaşkanlığı Yönetim Sistemine geçildikten sonra ivme kazanmıştır. Toplam Brüt dış borcun GSMH’ya olan oranı 2011 yılı sonunda yüzde 36,4 iken 2021 yılı ilk çeyreği sonunda yüzde 61.5 olmuştur. Bu noktada 2009 yılında yapılan ve sonuçları sonradan ortaya çıkan büyük bir hatayı hatırlatmak gerekir. Söz konusu yıl içinde alınan bir kararla döviz geliri olmayan şirketlere de dış borçlanma olanağı sağlanması, sonraki yıllarda özel kesimin dış borçluluğunun hızla artmasının arkasında yatan temel nedenlerden biridir. Bu borçluluk tablosunun orta ve uzun vadede Türkiye ekonomisine ciddi bir maliyet getireceği kesin gibidir.
• Ekonominin toplam faktör verimliliği yerlerde sürünmektedir. Dış borçlanma yoluyla sağlanan kaynakların doğru yerlerde kullanıldığını söylemek mümkün değildir. Sürdürülebilirlik ve öngörülebilirlik kalmamıştır. Bu şartlar altında, sağlıklı ve sürdürülebilir bir kalkınma patikasına geçmek mümkün değildir.
• Kronik birçok sıkıntının yanında Türkiye Ekonomisinin giderek daha fazla göze çarpan iki ciddi yapısal sorunu vardır. Bunlardan birincisi özellikle yüksek katma değerli üretimin dışlanması, diğeri ise inşaat sektörünü lokomotif sektör olarak gören zihin yapısıdır. Katma değeri düşük olan tarımsal üretimde bile gerileme olmuştur. Dolayısı ile iç talebi yüksek olan alanlarda mal ve hizmet ithalatı devam etmektedir. Bu durum cari açığı arttırmakta, tasarrufları olumsuz etkilemekte ve dövize olan talebi yukarı yönlü etkilemektedir.
• Enflasyon kontrolden çıkmış gibidir. Dar gelirli kesim büyük zorluklar içindedir. Ücretler gerçek enflasyonu yansıtmaktan uzak olan resmi rakamlara göre ayarlanmakta, bu da gelir dağılımını bozmaktadır. Para politikası ciddi kusurludur. Yanlış siyasi söylemler üzerine bina edilen para ve kredi politikası ekonomiye ciddi hasar vermiştir. Makro-kırılganlık endeksi 2001 krizindeki seviyesini bile geride bırakmıştır.
• Enflasyon dinamiklerini oluşturan dört temel faktörün sırasıyla kur krizleri, aşırı negatif reel faiz, kontrolsüz parasal genişleme ve Merkez Bankası itibarının düşüşü olduğu adeta unutulmuştur. Söz konusu dinamiklerin oluşmasına yol açan sebepleri ortadan kaldırmadan sonuç alınamayacağı hala idrak edilmemiştir. Israrla sürdürülen aşırı negatif reel faiz politikası yüzünden makro finansal sistem tahrip edilmektedir.
• Döviz rezervleri yeterli olmaktan çok uzaktır. Türkiye salgının başından bu yana en fazla rezerv harcayan fakat parası en çok değer kaybeden ülke durumuna düşmüştür. Çok ciddi makro finansal hatalar yüzünden Merkez Bankası rezervleri eritilmiştir. Cumhuriyet tarihinde ilk kez Merkez Bankasının net rezerv pozisyonu eksiye düşmüştür. Brüt rezerv/Bir yıldan az vadeli dış borçlar oranının en az BİR olması gerekirken söz konu oran bugün 0.5 civarındadır.
• Merkez Bankası yürürlükte olan yasaya göre bağımsızdır ama gerçekte değildir. Merkez Bankası bağımsızlığı, ekonomi literatüründe olmazsa olmaz bir kuraldır. Siyasi etkilerden bağımsız olması gereken Merkez Bankası, sorumluluğuna giren her alanda, ekonominin genel durumunu göz ardı etmeden fakat fiyat istikrarına öncelik vererek bağımsız hareket edebilmelidir. Ancak maalesef mevcut durum böyle değildir.
• Bir başka ciddi sorun varlık fonudur. Borçlanabilmek amacıyla, cari açık ve bütçe açığı veren bir ülke için hiçbir zaman düşünülmemesi gereken bir yola gidilerek Varlık Fonunun kurulması vahim bir hata olmuştur. Olayı basite indirgersek, Varlık Fonunun ipotek edilerek üzerine kredi çekmek için kurulduğu açıktır. Fonun kapsamına çok önemli ve büyük kamu şirketleri, kamu bankaları, kamu işletmeleri ve hazine malları alınmıştır. İşin vahim tarafı, Fonun, ülkenin kaynaklar/harcamalar dengesi ile nasıl ilişkilendirildiğinin meçhul olması yanı sıra raporları ve mali tablolarının Sayıştay denetimi dışında bırakılmasıdır. Aslında Fon, kabul görmüş yönetim kavramlarının birbirine karıştırıldığı, şeffaflık ilkesinden uzak paralel bir hazine görünümünde olup para ve maliye politikalarının koordinasyonunu ve etkinliğini zora soktuğu izahtan varestedir.
• Ülkenin ciddi itibar kaybı vardır. Bu da sermaye hareketlerini çok olumsuz etkilemektedir. Gücün, otoriter rejimlere benzer bir yoğunluk ile yürütme erkinde ve tek elde toplanması yatırımcılar ve kreditörler açısından önemli bir sorun olarak görülmektedir. Vergi bağımsızlığı ve tarafsızlığı ile hukuk devleti ilkelerine yönelik ihlaller, denetleyici ve düzenleyici kurumların etkisini ve işlevini yitirmesi ve nihayet, Meclisin denetleme ve hesap sorma gücünü kaybetmesi tedirginlik yaratmaktadır.
• Bir başka ciddi sorun yolsuzluk iddialarıdır. Ekonomi tarihi, yolsuzlukların ekonomik gelişmeyi ne kadar olumsuz etkilediğini gösteren örneklerle doludur. Yolsuzluklar, kamu yatırımlarının maliyetini yükseltmiş, ekonomik belirsizliğin artmasına yol açmış, kaynak verimliliğini büyük ölçüde bozmuş, sürdürülebilir kalkınma için elzem olan öncelikleri ve teknoloji tercihlerini olumsuz yönde etkilemiştir. Yolsuzluklara bulaşmış iktidarların, yapılabilirlikleri tartışmalı olsa bile büyük altyapı ihalelerine ölçüsüz düzeyde ağırlık verdikleri görülmüştür. Kamu İhale Kanunu’nda bugüne kadar yapılan 200’e yakın değişiklik ile kanunun amaçlanan şeffaflık, hesap verebilirlik, dürüstlük ilkelerinden uzaklaşıldığı ve anlamsızca genişletilen istisna kapsamıyla denetim ve adil rekabetin sağlanabildiği kamu alım ve ihaleleri oranının özellikle Devlet Planlama Teşkilatının ılga edilmesinden sonra hızla düştüğü bilinmektedir. Elimizdeki tüm veriler, ülkemizdeki yaygın yolsuzluk algısının hukuk devleti ilkeleri, basın ve ifade özgürlüğü, sivil toplumun gücü gibi konularla doğrudan ilintili olduğuna işaret etmektedir. Güçler ayrılığının çalışmaması, yargı bağımsızlığı ve tarafsızlığı üzerindeki ciddi soru işaretleri, Kamu Özel İşbirliği projelerinde ve özelleştirme uygulamalarında göze çarpan kamu çıkarına aykırı ihale süreçleri öne çıkan sorunlar arasında görülmektedir (Uluslararası Şeffaflık Örgütü raporları).
• Liyakat konusu unutulmuştur. Kilit atamaların liyakat esaslarına göre değil ideolojik tercihlerle yapılması devlet idaresini zafiyete uğratmıştır.
• İşsizlik çok ciddi bir sorun haline gelmiştir. Geniş tabanlı işsizlik oranı yüzde 30’a dayanmıştır. İşsizlik ülkenin en önemli meselelerinden birine dönüşmüşken Türkiye, 2011’den sonra yaptığı dış politika hatalarının sonucu olarak şimdi de devasa boyutlara doğru giden bir göçmen krizi ile boğuşmaktadır. Açık söylemek gerekirse, iyi tasarlanmış bir strateji ile üzerine gidilmediği takdirde bu büyük sorunun uzun vadede çok ciddi siyasi, sosyal ve ekonomik etkileri olacağı kesindir.

4. Ne Yapmalı?

Büyük İngiliz yazarı William Shakespeare şu sözü gerçekten önemlidir:

“Güven ruh gibidir, terk ettiği bedene asla geri dönmez”

Hiç kuşkum yok ki Türkiye Ekonomisi bugün çok ciddi bir güven krizi ile karşı karşıyadır. İktidara ve ekonomiyi yönetenlere güven azaldıkça TL, yatırım aracı olma özelliğini kaybetmekte, ülke risk primi yükselmekte, işsizlik artmakta ve gelir dağılımı bozulmaktadır. Plansızlık ayyuka çıkmış, ekonomi sanki bir yaz-boz tahtasına dönüşmüştür. Böylesine bir görünümle güven ve inandırıcılık geri kazanılmaz, beklentiler olumluya dönüşmez.

Egemen siyasetin öncelikli hedefi ülke içinde sağlam, uluslararası rekabet gücüne sahip, birbiriyle barışık ve müreffeh bir toplum yaratmak olmalıdır. Bunun için kuramsal olarak en doğru ekonomik, mali, parasal ve kurumsal tedbirlerin bile yeterli olmayacağını görmek gerekir. Çünkü iç ve dış siyaset normalleşmeden, parlamenter demokrasiye geri dönülmeden, hukuk ve yargı sisteminin tarafsızlığı ve bağımsızlığı tam olarak tesis edilmeden, kuvvetler ayrılığı ve denetim mekanizmaları şeffaflık içinde çalışmadan, kilit atamalar liyakat esaslarına göre yapılmadan, Merkez Bankası ve TÜİK gibi kurumların bağımsızlığı konusunda hiçbir kuşku bırakılmadan ve toplumu kutuplaştırıcı söylem ve politikalardan vazgeçilmeden beklentiler olumluya dönmez ve uygun bir yatırım iklimi oluşmaz.

Kamuda mutlak surette planlı ekonomiye geri dönülmelidir. Kanal İstanbul gibi yapılabilirliği son derece tartışmalı çok büyük projelerden vazgeçilmelidir. Ülkenin geleceğini ipotek altına alan köprü, havaalanı, şehir hastanesi, otoyol gibi gelir garantisi verilen yeni YİD projelerine girişilmemelidir. Halen var olanların kamulaştırılması için ne gerekiyorsa yapılmalıdır. Kamuda harcamaların şeffaf ve denetlenebilir olmasına özen gösterilmeli, tasarruf tedbirlerine başta Cumhurbaşkanlığı ve TBMM olmak üzere tüm kamu kurum ve kuruluşları uymalıdır.

Merkezi yönetim bütçesinde bir taraftan sıkı tasarruf tedbirleriyle harcamalar azaltılırken gelir artışına da önem verilmelidir. Büyüme dostu olmayan dolaylı vergiler yerine dolaysız vergilerin arttırılması yoluna gidilmelidir. Tıkanan vergi yargısı sistemi de yeniden gözden geçirilmelidir.

Ülkemizin bugün karşı karşıya olduğu sorunların özünde temel hak ve özgürlüklerin kısıtlanması, diğer bir ifade ile iktidar gücünün denetlenememesi yatmaktadır. Yasama, yürütme ve yargı erklerinin birbirinden bağımsız çalışması demokrasinin ve çağdaş bir anayasanın olmazsa olmazıdır. Tarih, denetimsiz gücün yolsuzluğa ve adaletsizliğe neden olduğunu, ülkeleri sosyal ve ekonomik krizlere sürüklediğini gösteren örneklerle doludur. Türkiye’nin tarihten ders alınması gereken bir zaman dilimi içinde bulunduğu ve çok yönlü risklerle karşı karşıya olduğu unutulmamalıdır.